Iina Järvinen: Riittävää ja kohtuullista? Julkisen vallan vastuu vapaassa sivistystyössä

Artikkelin tiedot

---

Kriisistä kriisiin

Kuten aina, elämme muutoksen aikaa. Muutoksen laajoja kaaria voidaan nimittää myös megatrendeiksi, joita ovat esimerkiksi hyvinvoinnin haasteet, demokratioiden koettelemukset ja talouden perustan rakoileminen. Näiden megatrendien, jotka totta puhuen kuulostavat pikemmin kriiseiltä, muodostama ajankuva on murheellinen ja lohdutonkin. (Sitra 2023.)

Sivistys näyttäytyy yhtenä ankkurina, josta hakea vakautta kriisien aikana. Kriisien keskellä niin yksilöiden kuin yhteisöjen valmiudet toimia, sopeutua ja kehittyä ovat tärkeitä. Sivistyksen institutionaaliset puitteet johdattavat sivistystä koskevan lainsäädännön äärelle. Siihen liittyy niin oikeuksia ja vapauksia kuin vastuuta ja velvollisuuksia, joita voidaan lähestyä yksilön oikeuksien ja julkisen vallan velvollisuuksien välisenä tasapainotteluna. Yksilöllä on oikeus sivistykseen, ja julkisella vallalla on velvollisuus sen turvaamiseen – mutta mitä se oikeastaan tarkoittaa?

Kysymykseen vastataan hyödyntäen väitöstutkimukseni (Järvinen 2023) käsitteistöä ja ydinajatuksia, joita sovelletaan vapaata sivistystyötä koskevaan ajankohtaiseen rahoitusleikkauskeskusteluun. Artikkelissa avataan sivistyksellisten oikeuksien käsitettä ja julkisen vallan velvollisuutta turvata oikeuksien toteutumista. Katse kohdistetaan sivistyksellisiin oikeuksiin yksilön näkökulmasta ja toisaalta hahmotetaan julkisen vallan roolia tilanteessa, jossa vapaan sivistystyön rahoitusta leikataan merkittävästi.

Perustuslaki turvaa sivistykselliset oikeudet

Perusoikeuksien turvaaminen ja toteuttaminen tukee yksilöiden ja sitä kautta laajemmin yhteiskunnan hyvinvointia. Suomen perustuslaissa (PL, 731/1999) säädetään jokaiselle yhtäläisesti kuuluvista perusoikeuksista. Perusoikeudet ovat perustavanlaatuisia oikeuksia, joita konkretisoidaan ja toteutetaan tavallisen lain tasoisen sääntelyn kautta. Perusoikeudet ovat monelta osin päällekkäisiä ihmisoikeuksien kanssa, joihin liittyvät määräykset puolestaan sisältyvät ihmisoikeussopimuksiin. Kotimainen perusoikeussääntely on monilta osin kansainvälisiä ihmisoikeuksia laajempaa ja pidemmälle menevää. Siksi tässä käsitellään kansallista perusoikeussääntelyä, vaikka ihmisoikeussopimuksiinkin sisältyy niin koulutusta kuin vapaa-aikaa ja kulttuuriin osallistumista koskevia määräyksiä (Järvinen 2023, 187–195).

Voimassa olevat perusoikeudet ovat verrattain nuoria: ne uudistettiin vuonna 1995 voimaan tulleessa perusoikeusuudistuksessa. Tämä merkitsi erityisesti taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevan sääntelyn lisäämistä ja laajentamista. (HE 309/1993 vp.) Uudistuksessa muotoiltiin sivistykselliset perusoikeudet (PL 16 §), jotka muodostuvat kolmiportaisesti. Ensimmäisellä portaalla on maksuton perusopetus ja oppivelvollisuus, toisella muu kuin perusopetus ja itsensä kehittäminen ja kolmannella tieteen, taiteen ja ylimmän opetuksen vapaus. (Mäkelä 2013.)

Vapaan sivistystyön oppilaitosten tarjoama perusasteen ja toisen asteen opetus asettuu sivistyksellisten oikeuksien ensimmäiselle portaalle. Oppivelvollisuuden laajentamisen (HE 173/2020 vp) myötä toisen asteen opinnot ovat nykyisin ensimmäisellä portaalla siten kuin oppivelvollisuuslaissa (1214/2020) säädetään. Oppivelvollisuuden piiriin kuuluva opetus on samalla yksilön velvollisuus, eivätkä sen toteuttamisen ja rahoittamisen tavat sen vuoksi ole yhtä tulkinnanvaraisia kuin muun opetuksen ja itsensä kehittämisen, joissa on enemmän vaihtelua.

Yksilön sivistyksellisten perusoikeuksien ja julkisen vallan vastuun kannalta toinen porras onkin edellistä kiinnostavampi. Sille asettuvat vapaan sivistystyön oppilaitosten järjestämä taiteen perusopetus sekä ei-tutkintotavoitteinen, vapaa-ajan harrastustyyppinen toiminta. Ne voi nähdä sivistysperusoikeuteen sisältyvän itsensäkehittämisoikeuden osana (Järvinen 2023).

Itsensäkehittämisoikeuden sisältö hahmottuu kaksitasoisena, materiaalisena ja immateriaalisena itsensä kehittämisenä. Materiaalisella tasolla itsensä kehittäminen on konkreettista tekemistä ja toimintaa, joka kumpuaa yksilön kiinnostuksesta ja motivaatiosta. Omaehtoisuus on näin sekä itsensä kehittämisen että vapaan sivistystyön perustana. Itsensä kehittäminen voi tarkoittaa kulttuurin kokemista, liikunnan harrastamista, oikeastaan mitä hyvänsä käytännöllistä ja näkyvää toimintaa. (Järvinen 2023, 303–306.)

Kirjastoja on pidetty itsensäkehittämisoikeuden materiaalisen tason ytimenä (HE 309/1993 vp, 64). Tavallisen lain tasolla tämä näkyy siten, että kirjasto on ainoa itsensä kehittämisen palvelu, joka on järjestettävä jokaisessa kunnassa (laki yleisistä kirjastoista 1492/2016, 5.1 §). Kuntien tehtäviin kuuluu kulttuuritoiminnan järjestäminen (laki kuntien kulttuuritoiminnasta 166/2019, 3 §), mutta sen toteuttamisen taso ja tapa ovat kunnan päätettävissä.

Kirjastojen ja vapaan sivistystyön oppilaitosten historia limittyvät keskenään, sillä kirjastot olivat alun perin kansanvalistustyötä. Sittemmin toiminta laajeni erilaisten seurojen ja yhdistysten järjestämäksi ennen kuin kirjastot lainsäädännöllä järjestettiin omaksi toimialakseen. (Järvinen 2023, 90–93; Vatanen 2002, 110–119.) Kirjastot tarjoavat itsensä kehittämisen mahdollisuuksia, ja kirjastotoiminta onkin nykyisin kirjojen lainaamista moninaisempaa.  Kirjastotoiminnan keskiössä on usein tavalla tai toisella tieto ja sen äärelle pääseminen, ja toiminnan tavoitteet liittyvät laajemminkin oppimiseen ja kulttuuriin (Järvinen 2023, 221–226).

Immateriaalinen itsensä kehittäminen on puolestaan psyykkistä ja henkistä kehittymistä, joka tapahtuu materiaalisen itsensä kehittämisen ja sen reflektoinnin kautta. Näin itsensä kehittäminen asettuu osaksi sivistyksen Bildung/bildning -käsitteistöä. Bildung on tietoisuutta itsestä ja bildning puolestaan henkistä muotoutumista, ja kumpaakin käsitystä yhdistää reflektiivisyyden ajatus. (Järvinen 2023, 326–331.) Itsensä kehittäminen on pohjimmiltaan yksilön henkilökohtainen ja sisäinen prosessi, johon vaikutetaan välillisesti lainsäädännöllä. Tämä näkyy esimerkiksi siinä, mitä ja miten itsensä kehittämisen palveluista, kuten kirjastoista ja vapaasta sivistystyöstä, säädetään.

Itsensäkehittämisoikeus turvataan jokaiselle yhtäläisesti ja varattomuuden estämättä. Yhtäläisyys ei tarkoita ainoastaan muodollista yhdenvertaisuutta eli samanlaisten mahdollisuuksien tarjoamista kaikille. Siihen sisältyy olennaisesti yksilön ominaisuuksien, kuten äidinkielen tai vammaisuuden huomioiminen, oikeuden toteutumisessa. Varattomuuden esteiden poistaminen sen sijaan tapahtuu kahta kautta. Ensinnäkin sosiaaliturvajärjestelmällä on keskeinen rooli vähävaraisimpien elämisen edellytysten ja hyvinvoinnin turvaamisessa. Toisaalta julkisen vallan on rahoitettava ja järjestettävä itsensä kehittämisen palveluita. Palveluiden järjestäjien, kuten vapaan sivistystyön oppilaitosten, on aktiivisesti pyrittävä poistamaan osallistumisen taloudellisia esteitä. (Järvinen 2023, 195–210, 218–219.)

Rahoitus raamittaa ja rajoittaa

Vapaa sivistystyö toteuttaa sivistyksellisiä perusoikeuksia moniportaisesti, sillä vapaan sivistystyön alle on niputettu joukko keskenään varsin erilaisia oppilaitoksia – kansalaisopistot, kansanopistot, kesäyliopistot, opintokeskukset ja liikunnan koulutuskeskukset (laki vapaasta sivistystyöstä, jäljempänä sivistystyölaki, 632/1998, 2 §). Vapaan sivistystyön oppilaitokset ovat sivistystä tuottavia, ylläpitäviä ja uusintavia instituutioita. Sivistystyölaissa vapaan sivistystyön tarkoitukseksi osoitetaan järjestää koulutusta, joka tukee yhteiskunnan eheyttä, tasa-arvoa ja aktiivista kansalaisuutta (1.1 §). Toiminnan tavoitteena on edistää muun muassa hyvinvointia ja kansanvaltaisuutta, omaehtoisuutta, yhteisöllisyyttä ja osallisuutta korostaen (1.2 §). Tarkoitus ja tavoitteet ilmaisevat toisaalta konkretiaa ja toisaalta toiminnan arvopohjaa.

Sivistystyölaki osoittaa toiminnalle raameja erityisesti rahoituksen osalta. Vapaan sivistystyön palveluiden määrä ja laajuus ovat riippuvaisia rahoituksesta, joka muodostuu eri rahoituslähteistä. Kaikkiaan vapaan sivistystyön kentän rahoitusvastuun jakautumisesta ja kehityksestä ei ole jäsentynyttä kokonaiskuvaa. Keskeinen rahoituslähde on kuitenkin valtionosuusjärjestelmän mukainen rahoitus ja valtionavustukset (sivistystyölaki 4–6 luku). Lisäksi rahoittajia voivat olla oppilaitoksen ylläpitäjät eli kunnat, kuntayhtymät, rekisteröidyt yhteisöt tai säätiöt (sivistystyölaki 4.1 §). Tuloja voidaan saada myös vapaan sivistystyön oppilaitosten harjoittamasta palveluliiketoiminnasta, kuten tilauskoulutuksista tai majoitus- tai ravitsemuspalveluista. Se osa kustannuksista, joita ei kateta edellä mainituilla rahoituslähteillä, katetaan opiskelijamaksuilla. (Pätäri ym. 2019, 57–59.)

Valtion talousarviossa vuodelle 2024 vapaasta sivistystyöstä säästetään 20,5 miljoonaa euroa, josta osa kohdistetaan kuntatalouteen (HE 41/2023, 85). Se merkitsee historiallisen suurta kahdentoista prosentin leikkausta vapaan sivistystyön kokonaisrahoitukseen (HE 41/2023, 371–372). Leikkausten seurauksista ei ole tehty vaikutusarviointia, eikä oppilaitoksille ole toisaalta annettu aikaa sopeuttaa toimintaansa leikkauksiin. On otaksuttavaa, että leikkaukset vaikuttavat eri tavoin vapaan sivistystyön toimijoihin riippuen esimerkiksi siitä, millainen oppilaitoksen rahoitusperusta ylipäätään on tai missä kunnassa se sijaitsee.

Hallituksen esitys talousarviosta on koristeltu asianmukaisesti huomautuksilla vapaan sivistystyön arvosta, merkityksestä ja sivistysperusoikeudesta. Siinä mainitaan vapaan sivistystyön ”tärkeä merkitys harrastamisessa ja osaamisen kasvattamisessa” (HE 41/2023 vp, 39). Lisäksi tunnistetaan vapaan sivistystyön merkitys sivistyksellisten perusoikeuksien toteuttajana sekä hyvinvoinnin, oppimisen ja kasvun edistäjänä. Huomattavista leikkauksista huolimatta vapaan sivistystyön perustan nähdään säilyvän ”vahvana ja toimintakykyisenä”. (HE 41/2023, 405.)

Sillä, millaiset edellytykset vapaan sivistystyön oppilaitoksilla on toteuttaa niille sivistystyölaissa osoitettuja tehtäviä ja tavoitteita leikkausten jälkeen, on vaikutusta sivistyksellisten perusoikeuksien toteutumiseen. Rahoituksen leikkaaminen voi rajoittaa sitä, millä tasolla ja tavalla sivistysperusoikeus voi jatkossa toteutua vapaassa sivistystyössä. Kyse ei ole kuitenkaan ainoastaan yksilön oikeuksista, vaan yhtä lailla sen vastinparista eli julkisen vallan velvollisuudesta perusoikeuksien turvaamiseen.

Sivistysperusoikeuden ja julkisen vallan vastuun suhde

Sivistysperusoikeuden rinnalla on arvioitava julkisen vallan velvollisuutta turvata oikeuksien toteutumista. Sivistyksellisten oikeuksien turvaamisvelvollisuus osoitetaan perustuslaissa julkiselle vallalle eli tässä yhteydessä valtiolle ja kunnille (PL 16.2 §, 22 §). Julkisen vallan on luotava edellytyksiä monipuoliselle ja monimuotoiselle itsensä kehittämiselle, ja vapaan sivistystyön oppilaitosten ylläpitäminen ja tukeminen on osa sitä. (HE 309/1993 vp, 64; SiVM 3/1998 vp, 13.)

Näin yksilön itsensäkehittämisoikeuden ja julkisen vallan turvaamisvelvollisuuden välille muodostuu vuorovaikutteinen suhde. Tätä vuorovaikutusta voi kutsua vastaavuussuhteeksi. Yksilön näkökulmasta vastaavuussuhde voidaan hahmottaa vapauden, odotteen, sidonnaisuuden ja koskemattomuuden käsitteiden avulla. Julkisen vallan kannalta edellisiä vastaavat ei-oikeus, velvollisuus, toimivalta ja kykenemättömyys. (Hohfeld 1913, ks. myös Kurki 2015; Rautiainen ym. 2023, 122–123.)

Itsensäkehittämisoikeus tarkoittaa yksilön kannalta mahdollisuutta kehittää itseään, mutta samalla se merkitsee myös vapautta olla kehittämättä itseään. Vastaavasti julkinen valta ei voi odottaa yksilön kehittävän itseään. Toisin sanoen yksilön vapautta ei vastaa velvollisuus. Yksilölle ei siis muodostu velvoitetta tai pakkoa kehittää itseään: velvollisuus muodostuu itse asiassa julkiselle vallalle, jonka on luotava edellytyksiä itsensä kehittämiselle. Vastaavuussuhteessa julkisen vallan velvollisuuden parina on odote. Oikeusjärjestyksen perusteella yksilölle syntyy odote koskien sitä, että julkinen valta mahdollistaa itsensä kehittämistä. (Järvinen 2023, 212–214.)

Toisaalta yksilö on sidottu ja alistettukin vallitsevaan oikeusjärjestykseen. Julkisella vallalla on toimivalta muuttaa lainsäädäntöä, kuten leikata vapaan sivistystyön rahoitusta ja sitä kautta vaikuttaa itsensäkehittämisoikeuden toteutumisen edellytyksiin. Toimivallasta huolimatta julkinen valta ei saisi kajota oikeuksien ytimeen – joskaan aina ei ole selvää, mikä on oikeuden ydin ja missä määrin ytimen ulkopuolta voi romuttaa. Tämä on yksilön koskemattomuutta ja vastaavasti julkisen vallan kykenemättömyyttä muuttaa sitä. (Järvinen 2023, 213–214.) Pohjimmiltaan kyse on laadullisesta analyysistä, punninnasta ja harkinnasta.

Vapaan sivistystyön järjestäjistä puolet on kuntia, kolmannes yhdistyksiä ja kymmenesosa säätiöitä. Lisäksi ylläpitäjiä ovat kuntayhtymät, osakeyhtiöt ja maakuntaliitot. (Mäki 2019, 359–361.) Perustuslaissa säädetty turvaamisvelvollisuus koskee julkista valtaa, jolloin on otettava kantaa siihen siitä, millainen velvollisuus oikeuksien turvaamiseen on niillä vapaan sivistystyön oppilaitoksilla, jotka eivät edusta julkista valtaa. Toisin sanoen syntyy kysymys siitä, mihin asti turvaamisvelvollisuus ulottuu ja millä tavalla.

Suorimmin turvaamisvelvollisuus kohdistuu julkiseen valtaan, sekä palvelun rahoittamisen että sen tosiasiallisen toteuttamisen näkökulmasta. Kaikilla vapaan sivistystyön oppilaitoksilla on kuitenkin perusoikeuksien toteuttamiseen liittyviä velvollisuuksia. Vähimmillään perusoikeudet rajoittavat yksityisen ja kolmannen sektorin toimijoita siten, että niiden on pidättäydyttävä loukkaamasta perusoikeuksia. Laajemmin tulkittuna perusoikeudet toimivat toimintaa ohjaavina, ja edellyttävät tilanteen mukaan oikeuksien edistämistä tai turvaamista. (Järvinen 2023, 314–316.) Näin kaikilla toimijoilla, joilla on valtaa perusoikeuksien toteuttamisessa, on samalla jonkinlainen velvollisuus perusoikeusmyönteiseen toimintaan.

Saatavuus ja saavutettavuus leikkausten jälkeisessä ajassa

Itsensä kehittäminen vapaassa sivistystyössä näyttäytyy vapautena, jota julkinen valta ei voi odottaa konkretisoituvaksi, mutta joka julkisen vallan on mahdollistettava. Saatavuus ja saavutettavuus ovat itsensä kehittämisen vapauden toteutumisen edellytyksiä, ja samalla ne ovat myös itsensä kehittämiseen ulottuvia oikeusperiaatteita (Arajärvi 2021, 73). Saavutettavuus sisältää syrjinnän kiellon sekä fyysisen ja taloudellisen saavutettavuuden. Saavutettavuutta tukevat muun muassa palveluiden määrällinen saatavuus ja palveluiden mukautuminen yhteisöjen ja yhteiskunnan tarpeita vastaaviksi. (Committee on Economic, Social and Cultural Rights 1999, 2–3.) On todennäköistä, että vapaan sivistystyön palveluiden saavutettavuus ja saatavuus kärsivät rahoitusta vähennettäessä.

Itsensäkehittämisoikeutta ja siihen sisältyvää julkisen vallan turvaamisvelvollisuutta ei voi tulkita niin, etteikö lainsäädäntöä voisi muuttaa ja rahoitusta leikata. Rahoituksen määrää koskevissa päätöksissä olisi silti tehtävä laadullista punnintaa oikeusperiaatteet huomioon ottaen. Edellytyksenä on saatavuuden ja saavutettavuuden säilyminen, jonkinlaisen vähimmäistason ylläpitäminen. Siihen, mikä on vähimmäistaso, ei ole kuitenkaan olemassa yksiselitteistä vastausta. Perusoikeuksia uudistettaessa todettiin, että itsensä kehittämistä edistäviä järjestelmiä on oltava riittävästi olemassa. (HE 309/1993 vp, 64.) Sekään ei anna määritelmää vähimmäistasolle, sillä riittävyyttä ei ole liioin määritelty. Riittävyyden ohella julkisen vallan on huolehdittava siitä, että varattomuuteen tai asuinpaikkaan liittyvät syyt eivät muodostu esteeksi sivistysperusoikeuden käyttämiselle. (SiVM 3/1998 vp, 13.) Vapaan sivistystyön rahoituksen leikkaaminen kutsuu tarkastelemaan riittävyyttä, ja sen myötä myös sivistyksellistä yhdenvertaisuutta.

On arveltu, että leikkauksista kärsivät kivuliaimmin maakuntien vapaan sivistystyön oppilaitokset, joiden toiminta on ennestään suhteellisen pienimuotoista. Voikin uumoilla, että leikkausten vaikutukset näkyvät kouriintuntuvimmin pienissä ja mahdollisesti syrjäisissä, maakunnissa sijaitsevissa oppilaitoksissa. Leikkausten myötä ne saattavat olla pakotettuja lopettamaan nykyisenkaltaisen toimintansa. Tällä on välitön vaikutus vapaan sivistystyön palveluiden alueelliseen ja määrälliseen saatavuuteen, ja sitä kautta alueiden eriarvoistumiseen. Syrjäseutujen ja maakuntien asukkaiden vapaa-ajan itsensä kehittämisen mahdollisuudet ovat jo lähtökohtaisesti rajallisemmat kuin kaupungeissa ja kasvukeskuksissa asuvilla.

Mikään sääntely ei velvoita suoraan säilyttämään tai ylläpitämään nykyistä palvelutasoa – kunhan jonkinlainen, ”riittävä” vapaa-ajan itsensä kehittämisen mahdollisuus säilyy. Äärimmäisen minimalistisen tulkinnan mukaan riittävää voisi olla vaikkapa kirjastoauto. Sivistysperusoikeuteen sisältyvän alueellisen yhdenvertaisuuspyrkimyksen näkökulmasta palveluiden näivettäminen syrjäisemmillä alueilla näyttää silti vähintäänkin sivistysperusoikeuden ytimen liepeille kohdistuvalta heikennykseltä.

Vapaan sivistystyön rahoitukseen tehtävistä leikkauksista saattaa seurata rahoitusvastuun valumista julkiselta vallalta palveluiden käyttäjille. On oletettavaa, että tämä näkyy käytännössä korotettuina osallistumismaksuina, joiden vaikutukset puolestaan kohdistuvat kovimmin vähävaraisimpiin käyttäjäryhmiin. Palveluiden saatavuuden rinnalla onkin arvioitava niiden taloudellista saavutettavuutta eli käytännössä osallistumismaksujen suuruutta.

Yksilön näkökulmasta opiskelijamaksut ovat yksi tärkeistä tekijöistä, joka voi ratkaista toimintaan osallistumisen tai sen ulkopuolelle jäämisen, eritoten vähävaraisimpien kohdalla. Vapaan sivistystyön opiskelijoilta voidaan periä kohtuullisia maksuja (sivistystyölaki 24 §), mutta lakia säädettäessä kohtuullisuutta ei määritelty tarkemmin (HE 86/1997 vp, 102–103). Mainintaa kohtuullisuudesta pidettiin riittävänä, ja seikkaperäisempi määrittely jätettiin tekemättä toiminnan monimuotoisuuden vuoksi. Maksujen välillä on vaihtelua muun muassa koulutuksen pituuden, järjestämistavan ja sisällön mukaan. (SiVM 3/1998 vp, 54–55.)

Yksilöillä on erilaiset taloudelliset valmiudet osallistua vapaaseen sivistystyöhön. Sivistysperusoikeuden kannalta kiinnostavaa on se, kenen osallistumiseen maksujen korottaminen vaikuttaa ja millaisia vaikutuksia sillä on. Köyhät eivät ole yhtenäinen joukko, mutta yleisesti tiedetään, että köyhyys- ja syrjäytymisriskissä ovat esimerkiksi työttömät, sairaat, opiskelijat, eläkeläiset ja pienituloiset työssäkäyvät (Terveyden ja hyvinvoinnin laitos 2023). Heidän kannaltaan on erityisen merkityksellistä, mihin suuntaan maksut kehittyvät. Samalla on selvää, että jollekin joukolle maksujen korottaminen ei ole yhtä merkityksellistä eikä este osallistumiselle.

Lisäksi osallistumismaksujen korottamista on arvioitava saavutettavuuteen sisältyvän syrjintäkiellon näkökulmasta. Sellaiset henkilöön liittyvät syyt kuten ikä, terveydentila, vammaisuus tai taloudellinen asema ovat kiellettyjä erotteluperusteita (PL 6.2 §; yhdenvertaisuuslaki 1325/2014 8 §; Järvinen 2023, 256). Leikkausten hyväksyttävyyttä on arvioitava yhdenvertaisuusnäkökulmasta erityisesti silloin, kun vaikutusten arvellaan kohdistuvan marginalisoituihin yksilöihin ja ryhmiin, joiden yhdenvertaisuuden toteutumiseen on kiinnitettävä erityistä huomiota.

Vaikutusarvioinnin puuttuessa ei ole selvää, miten huolehditaan siitä, että maksuja korotettaessa kaikilla säilyy tosiasiallinen mahdollisuus käyttää palveluita. Mikään säännös ei suoraan anna vastausta siihen, mikä on kohtuullinen osallistumismaksu, eikä liioin siihen, kenelle palveluita olisi tarjottava alennettuun hintaan tai maksuttomasti. Taloudellisen saavutettavuuden toteuttamisen tavat ovat siten yksittäisen toimijan – siis vapaan sivistystyön oppilaitoksen – vastuulla. Tilanne on omiaan synnyttämään eriarvoisuutta eri oppilaitosten ja sitä kautta eri alueiden ja lopulta kenties yksilöidenkin välille.

Julkinen valta ei voi irrottautua vastuustaan

Julkisen vallan vastuuta vähennetään rahoitusleikkausten myötä samalla, kun vapaan sivistystyön lakiperusteiset tavoitteet ja tehtävät säilyvät ennallaan. Vapaa sivistystyö palvelee sekä yksilöiden että yhteiskunnan tarpeita, mutta siitä huolimatta vastuuta siirretään toisaalta yksittäisille oppilaitoksille ja toisaalta yksilöille. Toiminnan tavoitteiden ja eri toimijoiden vastuun suhde uhkaa joutua tasapainottomaan tilaan.

Julkinen valta ei voi luopua velvollisuudestaan turvata perusoikeuksia ja järjestää itsensäkehittämisoikeutta palveluita. Se ei kuitenkaan tarkoita, että palveluiden määrän ja laajuuden olisi pysyttävä samoina. Pulman ydin on tällöin sen pohtimisessa, mitä voidaan leikata ja minkä verran niin, että yhtäältä yksilöiden oikeudet ja toisaalta julkisen vallan vastuu säilyvät ja säilyttävät merkityksensä.

Itsensä kehittämisen kannalta vapaan sivistystyön toimijat tarjoavat mahdollisuuksia tiedon hankinnan lisäksi monenlaiseen kulttuurin tekemiseen ja kokemiseen, taiteelliseen toimintaan ja liikunnan harrastamiseen. Vapaan sivistystyön oppilaitokset vaikuttavat olevan itsensä kehittämisen ytimessä kirjastojen tapaan siitä huolimatta, että kirjastot näyttävät lainsäädännön velvoittavuuden perusteella olevan itsensäkehittämisoikeuden keskeisin elementti.

Vapaan sivistystyön toiminnan supistumisen ja osallistujamaksujen korottamisen ristiriita suhteessa vapaan sivistystyön tavoitteisiin on ilmeinen. Tavoitteet edistää hyvinvointia, kansanvaltaisuutta ja moniarvoisuutta ovat erityisen tärkeitä syrjintäkiellon näkökulmasta. Yhteisöllisyys ja osallisuus edellyttävät puolestaan yhdenvertaisuutta ja inklusiivisuutta toteutuakseen.

Edellä sanottu tuo lisäksi esiin perusoikeuksien vuorovaikutteista suhdetta. Kun yksilöllä on tosiasiallinen mahdollisuus osallistua vapaaseen sivistystyöhön yksilöllisistä ominaisuuksistaan – kuten kielestä, varallisuudesta tai fyysisistä ominaisuuksista riippumatta – itsensäkehittämisoikeuden toteutuminen vapaassa sivistystyössä vahvistaa samalla yhdenvertaisuutta. Vapaaseen sivistystyöhön osallistumisella saattaa olla yksilölle myönteisiä vaikutuksia hyvinvointiin. Vastaavasti yhden oikeuden heikentäminen johtaa kehityskulkuun, jossa yhden oikeuden puutteellinen toteutuminen vaikuttaa muidenkin oikeuksien vajavaiseen toteutumiseen. Toisin sanoen itsensäkehittämisoikeuden heikennys voi heijastua vaikkapa yhdenvertaisuuteen ja osallisuuteen. (Järvinen 2023, 216–217.)

Julkisen vallan vastuu mahdollistaa itsensä kehittämistä ei poistu rahoitusvastuun vähentämisellä tai siirtämisellä. Oikeastaan tilanne on päinvastainen: vastuu korostuu, kun keskeiseen oikeuden toteuttamismekanismiin kajotaan. Leikkausten jälkeen on erityisen tarpeellista seurata vaikutuksia ja sivistyksellisten oikeuksien yhdenvertaista toteutumista erityisesti niiden ryhmien osalta, joiden voi olettaa kärsivän leikkauksista eniten. Lisäksi sosiaaliturvaan tehdään samanaikaisesti leikkauksia, jolloin vähävaraisimmilla on aiempaa vähemmän taloudellisia resursseja (ks. Sosiaali- ja terveysministeriö 2023).

Kielteinen kehä koettelee sivistystä

Lainsäädäntö toimii sekä sivistystä mahdollistaen että sitä rajoittaen. Näyttää siltä, että vapaan sivistystyön rahoitusleikkaukset muodostavat sivistysperusoikeuden toteutumisen kannalta kielteisen kehän (vrt. SVV 2023). Kehässä opiskelijamaksujen korottaminen ja tarjonnan supistaminen vaikuttavat kielteisellä tavalla yksilöiden väliseen sivistykselliseen yhdenvertaisuuteen ja toisaalta alueiden eriarvoistumiseen. Tämä koettelee sivistysperusoikeuteen sisältyviä saavutettavuuden ja saatavuuden periaatteita, ja kiinnittyy myös laajemmin yksilön ja sitä kautta yhteisöjen ja yhteiskunnan hyvinvointiin tai sen puutteisiin (ks. Manninen & Meriläinen 2015; Manninen ym. 2019).

Voimassa oleva lainsäädäntö ohjaa yhä tulkintaan siitä, että vapaan sivistystyön palveluita on oltava riittävästi saatavilla ja osallistumismaksujen on oltava kohtuullisia. Sitä, mikä lopulta on riittävää ja kohtuullista, on arvioitava paitsi suhteessa käytettävissä oleviin resursseihin, myös suhteessa yksilön oikeuksiin. Ensimmäinen edellytys on, että esimerkiksi lainsäädännön vaikutusarviointia ylipäätään tehdään. Toiseksi on tunnistettava määrällisen ja laadullisen maailman yhteen kietoutuminen: määrällisiäkin ratkaisuja on arvioitava laadullisesti. Punninta ja harkinta on laadullista, ja sitä myötä suhteellista.

Lainsäätäjällä ja lainsoveltajalla on keskeinen rooli perusoikeuksien toteuttamisessa tehdessään päätöksiä. Saatavuuden ja saavutettavuuden arvioinnin on määrä antaa edellä sanotulle tukea tilanteissa, joissa ei ole olemassa yksiselitteisiä tai oikeita ratkaisuja. Ne tuovat vankkuutta riittävyyden ja kohtuullisuuden arvioimiselle. Saatavuutta on tarkasteltava palveluiden määrän ja niihin pääsyn näkökulmasta, yhdessä taloudellisen ja fyysisen saavutettavuuden kanssa, yhdenvertaisuus huomioiden.

Sivistys voi osaltaan olla vakauttava ja tasapainottava voima kriisien ajassa, ja sivistystä koskevalla lainsäädännöllä sen asemaa voidaan turvata – tai vaihtoehtoisesti heikentää. Samalla sivistys kuitenkin kärsii megatrendien puristuksessa. Voisi peräti väittää, että sivistyksen järkkyminen on yksi hyvinvoinnin haasteisiin ja demokratioiden koettelemuksiin vaikuttavista tekijöistä. Niukkuus näyttää yhdeltä sivistyksellisten oikeuksien toteuttamisen suurimmista haastajista. Samaan aikaan, kun sivistystä pidetään hyvinvoinnin ja demokratian turvaajana, se näivettyy niukkuuden otteessa. Sivistys ei tapahdu itsestään, vaan se vaatii resursseja – ja oikeutta.

Lähteet

---