Sivistystori-blogi, kirjoittaja Paula Alanen. Julkaistu 16.5.24
Syksyllä 2023 vapaan sivistystyön (vst) toimijat kampanjoivat Petteri Orpon hallituksen esittämää rahoituksen leikkauspäätöstä vastaan. Kampanjoinnista huolimatta hallitus päätti kohdistaa vst:n toimintamäärärahoihin 21 miljoonan euron suuruiset leikkaukset. Miksi näin kävi? Oliko kyse siitä, että ”kaikesta leikataan”? Onko edunvalvonnassa epäonnistuttu vai eivätkö päätöksentekijät tunne riittävästi toimintaa? Mistä on kysymys?
Suomessa, kuten muissa Pohjoismaissa, vst:n järjestäjät saavat julkista tukea koulutuksen järjestämiseen. Vst on osa suomalaisen yhteiskunnan koulutusjärjestelmää. Erotuksena perusopetukseen tai tutkintotavoitteiseen koulutukseen ketään ei sen piirissä velvoiteta opiskelemaan eivätkä vapaatavoitteiset opinnot johda muodollisiin pätevyyksiin. Opiskelun motiivina on oma halu oppia, osallistua ja kehittää itseään. Opiskelulla on tutkitusti myönteisiä vaikutuksia hyvinvoinnille, vaikka osallistuminen voi ulkopuoliselle näyttäytyä ajanvietteenä tai harrastustoimintana.
Julkiseen rahanjakoon kohdistuu aina poliittista painetta. Niin valtion budjetin laadinnassa kuin kuntien ja järjestöjen päätöksenteossa vst:n taustayhteisöt ja koulutuksen järjestäjät pyrkivät vaikuttamaan päätöksentekijöihin omissa verkostoissaan.
Vst:n koulutuksen järjestäjät edustavat laajasti yhteiskunnan toimijoita, kuten kuntia, kuntayhtymiä ja järjestöjä. Verkostot ja vaikutuskanavat ulottuvat kuntapäättäjistä työelämäjärjestöihin, puoluekenttään ja lainsäätäjiin. Vst-toiminta ulottuu maantieteellisesti kaikkialle Suomeen. Kansallinen vaikuttamistyö on aktiivista ja laaja-alaista. Kullakin oppilaitosmuodolla on oma edunvalvontaa tekevä järjestönsä. Järjestöillä on myös yhteinen edunvalvontaelin, Vapaa Sivistystyö ry (VST), jonka jäsenjärjestöjä ovat oppilaitosmuotoja edustavien järjestöjen lisäksi ruotsinkielisten toimijoiden Bildningsalliansen ja Kansanvalistusseuran säätiö.
Pohdin tekstissäni edunvalvonnan suhdetta politiikan ohjauskeinoihin. Pohdinta perustuu väitöstutkimukseeni (Alanen 2022) ja ajankohtaiseen selvitystyöhön, jossa kartoitin indikaattoreiden ja datan soveltuvuutta vst:n vaikuttavuuden mittaamiseen.
Politiikan ohjauskeinot
Julkisesti rahoitettua toimintaa ohjataan erilaisin mekanismein, joita ovat lainsäädäntö, rahoitus, tulossopimukset ja indikaattorit. Politiikan sosiologian instrumentaatioteoria kytkee ohjauskeinot niille ominaiseen poliittisten suhteiden tyyppiin ja valtuuttamisen keinoon (Lascoumes & Le Galès 2007). Politiikan toimeenpanon ohjauskeinot eivät siis ole neutraaleja. Kukin ohjauskeino kytkeytyy erilaiseen poliittisten suhteiden tyyppiin ja legitimoi toteutettua politiikkaa eri tavoin.
Taulukko. Politiikan ohjauskeinot (suom. Alanen & Alastalo 2021, 182, alkuperäinen lähde Lascoumes & Le Galès 2007, 12.)
| Politiikan ohjauskeino | Poliittisten suhteiden tyyppi | Valtuuttamisen keino (legitimointi) |
| Lainsäädäntö ja määräykset | Sosiaalinen “huoltaja” valtio | Valtuutettujen edustajien määrittelemä Yhteinen Hyvä |
| Taloudellinen ja fiskaalinen ohjaus | Vaurautta tuottava valtio ja uudelleenjakava valtio | Pyrkimys hyödyttää yhteisöä, sosiaalinen ja taloudellinen tehokkuus |
| Sopimus- ja kannustinperustaisuus | Valtio liikkeellepanijana | Pyrkimys suoraan vaikuttamiseen |
| Informaatioon ja vuorovaikutukseen perustuva ohjaus | Yleisön demokratia | Päätösten selittäminen ja toimijoiden selontekovelvollisuus |
| Suoriteindikaattorit, standardit ja hyvät käytännöt | Kansalaisyhteiskunnan sopeuttaminen, kilpailumekanismit | Yhdistelmä: Tieteellis-tekninen, demokraattinen sopiminen ja/tai kilpailu, markkinamekanismin vaikutus |
Vst:n ohjauksessa on pitkään tukeuduttu melko ”perinteisiin” ohjauskeinoihin, lainsäädäntöön ja fiskaaliseen ohjaukseen. Vst on saanut rauhassa vaalia vapauttaan toimiessaan oman lainsäädännön ja rahoitusperustan sisäisissä kehyksissä. Edunvalvontaa on toteutettu suorassa vuorovaikutuksessa valtuutettujen edustajien (poliitikot, viranhaltijat) suuntaan. Sivistystyön erityisaseman perustelemiseen on pitkään riittänyt valtuutettujen edustajien määrittelemä pyrkimys yhteiseen hyvään. Talouden seurantaan käytetyillä tunnusluvuilla on todennettu, että julkinen rahoitus käytetään taloudellisesti tehokkaasti yhteisön hyödyttämiseen.
Osana yhteiskunnallista muutosta vst:n tehtävät ja järjestämistavat ovat monipuolistuneet. Myös politiikan ohjauskeinot muuttuvat. Lainsäädäntöä päivitetään ja uudenlaisia rahoitusinstrumentteja kehitetään. Lisääntynyt maahanmuutto ja oppivelvollisuuden laajentaminen ovat esimerkkejä muutoksista, jotka ovat vaikuttaneet myös vst:n toimintaan. Alan toimijat muiden mukana ovat neuvotelleet itselleen uusia sopimusperusteisia koulutustehtäviä kuten luku- ja kirjoitustaitokoulutuksen kotoutujille ja kansanopistojen koulutuksen oppivelvollisille. Sopimusperustainen koulutus ja kannusteet ovat suoria keinoja ohjata toimintaa haluttuun suuntaan.
Vst-kentän toimijat ovat toimintaympäristön muuttuessa sopeuttaneet toimintaansa eri tavoin, ja monet ovat myös laajentaneet rahoituspohjaansa. Valtaosin vst:n rahoitus perustuu kuitenkin edelleen OKM:n alaiseen lainsäädäntöön, määräyksiin ja sopimuksiin. Yleisöön vaikuttamiseen tarvitaan informaatiota ja vuorovaikutusta. Yhtenä esimerkkinä informaatioon perustuvasta ohjauksesta on Kansallinen koulutuksen arviointikeskus, jonka toiminta kattaa laajasti kaikki koulutusmuodot. Lisäksi kansainvälisenkin vertailun mahdollistavat suoriteindikaattorit ovat kasvattaneet merkitystään politiikan toimeenpanon ohjauksessa.
Indikaattorit ohjauskeinona
Indikaattorit ovat jonkin ilmiön mittaamiseen käytettyjä tunnuslukuja, jotka ilmaisevat ilmiön suhteellista esiintymistä esimerkiksi väestötasolla. Indikaattorit ovat keino seurata asetettujen poliittisten tavoitteiden toteutumista eli toiminnan vaikuttavuutta. Indikaattorien teho ja legitimiteetti perustuvat erityisesti niiden tieteellis-tekniseen esitystapaan.
Indikaattorien muodostamisen yksi reunaehto on datan saaminen seurannan kohteista. Järjestelmätason seurantaindikaattoreihin tarvittavaa koulutusta kuvaavaa data saadaan Suomessa pääosin hallinnon rekistereistä. Julkista rahoitusta saavat koulutuksenjärjestäjät on velvoitettu raportoimaan toiminnastaan, jotta rahoittaja voi seurata varojen käyttöä.
Datan keruu
Vst:n rahoituslaskenta perustuu tietoon koulutuksen toteutuksesta ja kustannuksista. Tieto muodostetaan seurantadatan perusteella, jota rahoittaja kerää koulutuksenjärjestäjiltä muun muassa opiskelija- ja opetusmääristä. Toisin kuin tutkintotavoitteisessa koulutuksessa, vst-opinnoista ei kerätä henkilöpohjaista dataa; opiskelijoista kerätään vuosittain vain lukumäärät. Tästä seuraa, että rahoittajalla ei ole tietoa keitä ja kuinka paljon opiskelijoita vuosittain opiskelee vst:ssä. Esimerkiksi vuonna 2021 arvio opiskelijoiden bruttomäärästä oli 1,1, miljoonaa ja pidettyjä opetustunteja oli puolestaan 2,5 miljoonaa. Luvut ovat vaikuttavia, mutta silti ne eivät ole riittäneet perustelemaan Orpon hallitukselle tarvetta järjestää vst:tä nykyisessä laajuudessaan.
Koulutuksen järjestäjät keräävät opiskelijoistaan perustiedot ilmoittautumisen yhteydessä. Tiedot perustuvat opiskelijoiden omaan ilmoitukseen. Vuonna 2019 Tilastokeskus kokosi järjestäjien keräämää opiskelijoiden profiilidataa. Opiskelijaprofiileista kerättyä dataa on tulkittu muun muassa siten, että vst-opiskelijat ovat korkeasti koulutettuja ja hyvässä työmarkkina-asemassa olevia ja siten kykeneviä itse rahoittamaan opintonsa (Valtion budjetti 2024). Tätä huomiota ei kuitenkaan ole suhteutettu väestörakenteeseen.
Henkilöpohjainen data
Vertailun vuoksi voi mainita, että kaikessa tutkintotavoitteisessa koulutuksessa kerätään henkilöpohjaista dataa, mikä mahdollistaa datan yhdistämisen ja hyödyntämisen uudenlaisissa yhteyksissä. Rahoittaja eli valtio voi hyödyntää tutkintokoulutuksen dataa muun muassa ennakoinnissa ja suunnittelussa. Tätä henkilöpohjaista dataa voidaan käyttää myös muissa yhteyksissä.
Tutkintodataa käytetään indikaattoreiden muodostamisessa eri hallinnonaloilla. Henkilöpohjainen tieto korkeimmasta suoritetusta tutkinnosta mahdollistaa väestötasolla koulutustason kuvauksen. Koulutustaso-indikaattoria ja tutkintodataa hyödynnetään myös väestötason hyvinvointimittareissa. Lisäksi dataa käytetään kansainvälisessä vertailussa ja yhdistetään erilaisiin yhteiskunnallisiin päättelyihin.
Vapaa sivistystyö ja vaikuttavuuden mittaaminen
Merkittävä seuraus vst:n opiskelijoita koskevasta puuttuvasta henkilöpohjaisesta datasta on, että toiminta ja sen vaikutukset jäävät näkymättömiksi kansallisessa päätöksenteossa, joka pohjautuu indikaattoreiden tulkintaan.
Vst-toiminnan merkitystä yksilöiden elämänkulussa ja yhteiskunnan demokraattisen kehityksen tukemisessa on vaikeaa kääntää numeroiksi. Miten mitata lainsäädännössä muotoiltujen tavoitteiden toteutumista: ihmisten monipuolista kehittymistä, hyvinvointia sekä kansanvaltaisuuden, moniarvoisuuden, kestävän kehityksen, monikulttuurisuuden ja kansainvälisyyden toteutumista? Entä mitä laajempia yhteiskunnallisia vaikutuksia on sillä, että näitä tavoitteita tuetaan julkisin varoin?
Digitalisaation edetessä monenmoista numeerista dataa on helposti saatavissa ja sen määrä lisääntyy. Laskentatehon kasvu ja tekoälysovellusten kehitys houkuttavat käyttämään numeerista dataa yhä enemmän päätöksenteon tukena. Vst-toimijoiden olisi siksikin tärkeää kiinnostua datan merkityksestä. Tietoisuus laskentaan käytetyn datan laadusta ja taustavaikuttimista on oleellista numeroiden tulkinnan ja tiedonmuodostuksen kannalta.
Tekstini liittyy Sivistystyön Vapaus ja Vastuu (SVV) -ohjelman toimeenpanemaan selvitykseen, jossa kartoitin erilaisia mittareita ja indikaattoreita. Selvitys ideoi ja kokoaa yhteen tapoja ja menetelmiä, jotka voivat hyödyttää tärkeää työtä vst:n vaikuttavuuden ja vaikutusten osoittamiseksi. Numeerisen datan voima on sen tieteellis-teknillisyydessä, joka arkiymmärryksessä usein tulkitaan ”faktana”. Numeerisen datan tuotanto on yksi vst:n haaste, mutta numerot eivät kuitenkaan yksin riitä ilmaisemaan toiminnan moninaisia merkityksiä. On ensinnäkin tärkeää, että numeroiden tulkinta perustuu ymmärrykseen vst-toiminnan tarkoituksesta. Lisäksi numeerisen datan rinnalle tarvitaan tiedonmuodostuksen keinoja, jotka huomioivat toiminnan arvopohjan ja sen inhimillisen ja yhteiskunnallisen merkityksen. Haasteena on osoittaa vst:n piirissä syntyvää ainutkertaista tapahtumista ja muutosta, sekä sen tuottamaan sosiaalista ja yhteiskunnallista merkitystä.
Lähteet
Alanen, P. 2022. Koulutusjärjestelmän ohjauskeinot ja numeerinen data yhteiskunnallisen kommunikaation muokkaajina: tietämisen ja tietämättömyyden seuraukset aikuiskoulutuksen päätöksenteossa. Tampereen yliopisto. https://trepo.tuni.fi/handle/10024/140998
Alanen, P. & Alastalo, M. 2021. Indikaattorit politiikkainstrumentteina: Koulutustasoindikaattorien käyttö ja toimijuus yhteiskuntapoliittisissa järkeilyissä ja päätöksenteossa. Teoksessa: Janne Varjo, Jaakko Kauko & Heikki Silvennoinen (toim.). Koulutuksen politiikat: Kasvatussosiologian vuosikirja 3. Suomen kasvatustieteellinen seura, 177–210.
L 21.8.1998/632 Laki vapaasta sivistystyöstä. Saatavilla: [https://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1998/19980632].
Lascoumes, P. & Le Galès, P. (2007). Introduction: Understanding public policy through its instruments – from the nature of instruments to the sociology of public policy instrumentation. Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions 20 (1), 1–21. doi:10.1111/j.1468-0491.2007.00342.x
Opetushallitus 2022. Opetus- ja kulttuuritoimen rahoitus – yksikköhintojen ja rahoituksen määräytyminen vuonna 2022. Saatavilla: [https://www.oph.fi/sites/default/files/documents/Opetus_ja_kulttuuritoimen_rahoitus_2022.pdf].
Opintopolku e-perusteet. Saatavilla: [https://eperusteet.opintopolku.fi/#/fi/].
Kirjoittajasta
Paula Alanen, KT. Työskentelen tutkimuspäällikkönä Silta-Valmennusyhdistyksessä ja Tampereen yliopistossa post doc -tutkijana Dig1t0-hankkeessa. Urani vapaassa sivistystyössä alkoi kansainvälisen Viittakiven opiston opiskelijana, opettajana ja rehtorina. Tutkimusintressini liittyy yhteiskunnalliseen osallisuuteen ja siihen linkittyviin tiedon tuottamisen tapoihin, jotka tuottavat myös tietämättömyyttä. Vapaa-aikani täyttää lukeminen ja kulttuuritäteily sekä maadoittava oleilu ja puuhastelu materiaalien, kasvien ja eläinten kanssa.
